7月30日召開的中共中央政治局會(huì)議提到，要積極穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)禁新增隱性債務(wù)，有力有序有效推進(jìn)地方融資平臺(tái)出清。

從年初的《政府工作報(bào)告》提出“加快剝離地方融資平臺(tái)政府融資功能，推動(dòng)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解”，到此次中共中央政治局會(huì)議的表述，政府對(duì)地方融資平臺(tái)的要求更為嚴(yán)格，顯示出不斷增強(qiáng)的政策決心。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒認(rèn)為，“剝離”側(cè)重于切斷融資平臺(tái)與政府信用的綁定，核心是實(shí)現(xiàn)政企分開，仍允許平臺(tái)以市場(chǎng)化主體身份存續(xù)；而“出清”則進(jìn)一步要求對(duì)無法轉(zhuǎn)型的“空殼類”平臺(tái)進(jìn)行徹底清理退出，強(qiáng)調(diào)“減量提質(zhì)”，政策導(dǎo)向更具徹底性。

北方某地一位財(cái)政部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為，融資平臺(tái)出清的目標(biāo)雖明確，但過程中依然面臨諸多挑戰(zhàn)。該負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)統(tǒng)籌當(dāng)?shù)厝谫Y平臺(tái)轉(zhuǎn)型工作。

該負(fù)責(zé)人對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，其所在地區(qū)按債務(wù)規(guī)劃融資平臺(tái)退出節(jié)奏，債務(wù)越大，退出難度越高。

該負(fù)責(zé)人所在的地區(qū)去年已完成一家債務(wù)規(guī)模最小的融資平臺(tái)退出工作，具體退出方式為：新成立一家國(guó)有企業(yè)，再以這家新國(guó)企的名義從銀行融資，“借新還舊”。

不過該負(fù)責(zé)人說：“這種‘借新還舊’的操作存在限制，要求融資平臺(tái)的債務(wù)必須是銀行信貸，而不是非標(biāo)融資或企業(yè)債?！?/p>

當(dāng)?shù)厝谫Y平臺(tái)已經(jīng)發(fā)展十余年，退出過程中需要消化大量隱性債務(wù)。去年以來的化債資金約能覆蓋其中1/3，其余部分仍需地方政府自籌。目前當(dāng)?shù)卣形茨贸鲇行У慕鉀Q方案。

在該負(fù)責(zé)人看來，融資平臺(tái)過去發(fā)展中積累的大量債務(wù)，使得地方政府在推進(jìn)其退出過程中，必須籌集充足的現(xiàn)金流來完成債務(wù)置換，而這離不開上級(jí)部門的支持。此外，地方政府仍有大量的融資需求，因此在推動(dòng)舊融資平臺(tái)退出的同時(shí)，還需要同步關(guān)注新融資渠道的建立，否則融資功能可能會(huì)轉(zhuǎn)嫁到其他現(xiàn)有地方國(guó)企或新成立的地方國(guó)企身上。

政策力度加強(qiáng)

地方政府融資平臺(tái)是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等，通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。這類實(shí)體具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格，具體包括各類綜合性投資公司（如建設(shè)投資公司、建設(shè)開發(fā)公司、投資開發(fā)公司等）和行業(yè)性投資公司（如交通投資公司等）。

融資平臺(tái)通過舉債融資為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集資金，但隨著融資規(guī)模不斷擴(kuò)大，一些不規(guī)范行為也逐漸顯現(xiàn)，使其成為隱性債務(wù)的主要承載主體，這些債務(wù)可能給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來潛在風(fēng)險(xiǎn)。

2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》，開始全面清理規(guī)范地方融資平臺(tái)。2014年，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中明確要求，剝離融資平臺(tái)政府融資職能，嚴(yán)禁其新增政府債務(wù)。2021年，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》中進(jìn)一步提出，清理規(guī)范地方融資平臺(tái)公司，剝離其政府融資職能，對(duì)失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算。

今年3月的《政府工作報(bào)告》提到，加快剝離地方融資平臺(tái)政府融資功能，推動(dòng)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解。7月30日召開的中共中央政治局會(huì)議提出，要積極穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)禁新增隱性債務(wù)，有力有序有效推進(jìn)地方融資平臺(tái)出清。

中財(cái)—安融地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長(zhǎng)溫來成對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，出清這一提法的變化，背后可能反映出融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型不及預(yù)期，甚至進(jìn)程相對(duì)緩慢。同時(shí)，部分地方政府和融資平臺(tái)仍然心存幻想，認(rèn)為上級(jí)政府會(huì)出手救助。

羅志恒說，有力有序有效推進(jìn)地方融資平臺(tái)出清，實(shí)現(xiàn)從“政企不分”到“市場(chǎng)自主”的轉(zhuǎn)型?！坝辛Α斌w現(xiàn)政策決心，這也要求地方政府加快融資平臺(tái)的退出進(jìn)度，各地融資平臺(tái)退出時(shí)間不得晚于2027年6月末，2025年將是“平臺(tái)退出大年”。

“‘有序’強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)可控，需避免‘運(yùn)動(dòng)式’清退而引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)，通過分類施策，實(shí)現(xiàn)梯度退出，防止融資平臺(tái)‘一退即死’?！行А瘎t聚焦‘真轉(zhuǎn)型’，強(qiáng)調(diào)退出后的融資平臺(tái)能夠?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作，劃清企業(yè)與政府的界限，厘清債權(quán)債務(wù)，項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、投融資決策回歸企業(yè)自主，從根本上切斷對(duì)政府信用的依賴。”羅志恒稱。

出清的難處

今年6月24日，財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安向全國(guó)人大常委會(huì)作報(bào)告，回顧2024年工作時(shí)披露，加快推進(jìn)地方融資平臺(tái)改革轉(zhuǎn)型，融資平臺(tái)數(shù)量減少7000多家。甘肅省2025年《政府工作報(bào)告》也提及，2024年該省借力國(guó)家政策東風(fēng)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有效緩釋，高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有序退出，融資平臺(tái)壓降94戶、下降35.9%。

從地方實(shí)踐來看，融資平臺(tái)退出需滿足明確條件。今年3月，《枝江市國(guó)有資產(chǎn)管理有限公司關(guān)于退出融資平臺(tái)的公告》提到，根據(jù)上級(jí)關(guān)于融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型退出工作的相關(guān)規(guī)定，對(duì)隱性債務(wù)已清零但經(jīng)營(yíng)性金融債務(wù)尚有存續(xù)，且已剝離政府融資功能、完成市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的平臺(tái)，征得2/3金融債權(quán)人同意后，可申請(qǐng)退出融資平臺(tái)名單。

今年6月，都昌縣政府《關(guān)于報(bào)送2家企業(yè)申請(qǐng)退出融資平臺(tái)企業(yè)名單的請(qǐng)示》也明確，按照《中國(guó)人民銀行財(cái)政部 金融監(jiān)管總局 中國(guó)證監(jiān)會(huì)關(guān)于規(guī)范地方政府融資平臺(tái)退出的通知》要求，將都昌縣兩家（都昌縣彭蠡農(nóng)業(yè)投資開發(fā)有限公司、都昌縣鄱湖開發(fā)有限公司）擬退出融資平臺(tái)的企業(yè)清單及要件報(bào)送備案。

但在實(shí)際操作中，融資平臺(tái)出清仍面臨多重現(xiàn)實(shí)阻礙。以上述北方某地財(cái)政負(fù)責(zé)人正在處理的一個(gè)隱性債務(wù)項(xiàng)目退出為例：此前當(dāng)?shù)赝ㄟ^融資平臺(tái)包裝了一個(gè)項(xiàng)目，從政策性金融機(jī)構(gòu)融得資金上億元。

按照項(xiàng)目原設(shè)計(jì)，這個(gè)項(xiàng)目本應(yīng)有經(jīng)營(yíng)性收入支撐還款，但資金到賬后，卻被當(dāng)?shù)卣灿糜跓o收益的公用項(xiàng)目。由于項(xiàng)目資金用途和支出不匹配，這筆融資最終被審計(jì)部門認(rèn)定為融資平臺(tái)的隱性債務(wù)。

為推進(jìn)融資平臺(tái)退出任務(wù)，上級(jí)部門要求在年底前通過專項(xiàng)債資金完成這一隱性債務(wù)的化債置換。該負(fù)責(zé)人說，這筆融資相比非標(biāo)融資和企業(yè)債，原本有利息低、期限長(zhǎng)的優(yōu)勢(shì)，但如今為了完成融資平臺(tái)退出任務(wù)，不得不提前還款，反而增加了壓力。

今年7月，中誠(chéng)信國(guó)際研究院公布的《2025年上半年城投行業(yè)運(yùn)行回顧與下階段展望》（下稱《展望》）提到，當(dāng)前城投融資政策偏嚴(yán)，難以真正實(shí)現(xiàn)化債與發(fā)展的平衡，需側(cè)重于從保障融資循環(huán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度考慮問題，持續(xù)關(guān)注和回應(yīng)地方合理投融資需求，優(yōu)化融資政策、支持打開投資新空間。今年以來，多項(xiàng)融資新規(guī)有利于引導(dǎo)城投“真轉(zhuǎn)型”，但也加大了城投可持續(xù)融資的難度和不確定性，還可能導(dǎo)致部分產(chǎn)業(yè)類國(guó)企融資難進(jìn)程變慢。此外，政策執(zhí)行中的“層層加碼”問題依然存在，融資渠道過度收緊易導(dǎo)致城投企業(yè)陷入流動(dòng)性困境、阻礙業(yè)務(wù)發(fā)展。

《展望》進(jìn)一步分析，當(dāng)前“退平臺(tái)”主體基本面仍偏弱、自我造血能力有待提升。在轉(zhuǎn)型倒計(jì)時(shí)下，可能出現(xiàn)“業(yè)務(wù)拼湊”“貿(mào)易虛構(gòu)”“資產(chǎn)轉(zhuǎn)移”等新問題，需警惕“一退即死”、再次平臺(tái)化等可能?，F(xiàn)行政策要求融資平臺(tái)于2027年6月前全部退出，但實(shí)際上，很多融資平臺(tái)很難在這一時(shí)限內(nèi)擺脫對(duì)政府項(xiàng)目的依賴，并具備市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)能力。

一位縣區(qū)審計(jì)部門負(fù)責(zé)人對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，由于財(cái)政收支持續(xù)處于緊平衡狀態(tài)，地方政府對(duì)融資平臺(tái)的需求反而不斷上升，這也導(dǎo)致很多地方融資平臺(tái)退出后，債務(wù)規(guī)模并未減少。

去年，他審計(jì)過的一些地方政府通過合并方式減少了融資平臺(tái)數(shù)量，但實(shí)際債務(wù)規(guī)模并沒有縮減。他說：“需要關(guān)注的是，地方政府對(duì)融資平臺(tái)的需求改變也發(fā)生了變化。以前，地方政府借助融資平臺(tái)履行經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金；而現(xiàn)在，對(duì)融資平臺(tái)的需求則轉(zhuǎn)向了補(bǔ)充‘三?！葎傂灾С??！?/p>

一位市級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為，地方政府融資平臺(tái)出清需要攻克兩個(gè)難題：一是債務(wù)置換資金的來源問題，二是支出缺口的彌補(bǔ)問題。

在該負(fù)責(zé)人看來，針對(duì)融資平臺(tái)的一系列監(jiān)管措施，可能意味著財(cái)政體制管理思路正在調(diào)整——地方政府需要從以前的“借錢搞建設(shè)”的邏輯中轉(zhuǎn)變過來，更加注重風(fēng)險(xiǎn)防控與效益平衡。

（作者 杜濤）